永續(研)091-003號
中華民國九十一年五月六日
May 6,2002
關於一般廢棄物中含有害物質之管理方式
台灣大學環境工程學研究所博士班 黃錦明
我國廢棄物清理法業於90年10月24日修正公布，其中對於一般廢棄物之定義修正為：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。而家戶生活起居可能使用到農藥、清潔劑、殺蟲劑、油漆、機油等物品，當這些物品用完（尚有部分物質殘留）或過期無法使用，必須視為廢棄物清理，但因其內可能含有部分屬毒性化學物質或有害事業廢棄物認定標準之成份，是否須特別納入有害廢棄物之管理，在目前廢棄物管理相關法規中僅於「一般廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」中略為提到有害垃圾之定義（第二條第三款）、應分開貯存排出（第八條第五項）、執行機關訂定收集方式（第九條）及採封閉掩埋之作法（第二十五條）。然一般民眾並不太了解執行機關對有害垃圾之規定，更何況其收集清理。
依據廢清法（第十五條）之規定：物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生下列性質之一之一般廢棄物，致有嚴重污染環境之虞者，由該物品或其包裝、容器之製造、輸入或原料之製造、輸入業者負責回收、清除、處理，並由販賣業者負責回收、清除工作。
一、不易清除、處理。
二、含長期不易腐化之成分。
三、含有害物質之成分。
四、具回收再利用之價值。
據此規定，民眾將使用過含有害物質成分之物品或其包裝、容器經由原販賣系統採逆向回收，並予以適當清理之。本文即針對美國各州推動Household Hazardous Waste(HHW)收集計畫（HHW collection plan）之規劃、執行及注意事項加以說明，並對國內有關一般廢棄物中有害垃圾之管理方式提出個人之淺見。
美國環保署對於家戶所產生之有害廢棄物稱之為HHW，有關HHW之管制法令包括：資源保育及回收法（Resource Conservation and Recovery Act，RCRA）、全面環境應變補償及責任法或稱超級基金法案（Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act，CERCLA or Superfund）。美國聯邦政府訂定通行全國之環保法令，而地方州政府或郡政府部門可視地方特性及需求，因地制宜訂定較為嚴格之環保法令以施行，惟不能與聯邦法令有所牴觸。明訂法令是供相關工作執行者有所遵循，以求達到統一之標準，以利後續工作之進行。
RCRA係為規範執行廢棄物清理時，應採用安全、對環境友善之清理方法來進行，廢棄物之來源包括：家戶、都市、商業活動及工業製程（Household, Municipal, Commercial and Industrial Waste）所產生之廢棄物。RCRA第C章節（Subtitle C Program）是規範有害廢棄物管理之條文，其管理精神是建立一套自廢棄物產生至處置的完整系統（即搖籃到墳墓），包括：
1. 追蹤系統（Tracking system）：透過遞送聯單（Manifest document）之建立，以掌握有害廢棄物自產生處運送至處理處之流向。
2. 認證及許可系統（Identification and Permitting System）：政府機關為確保所有廠商能在安全之操作條件下，對其有害廢棄物予以適當之貯存、運送、處理及處置，明文規定要求所有事業機構（Generator）、清運業（Transporter）、處理業、貯存業及處置業（Treatment, Storage and Disposal Facilities，TSDF）均需取得環保署之管制編號（Identification Number）。TSDF更需進一步取得環保署之許可資格，方可營業運作，並保證符合廢棄物清理相關法規。
3. 限制與管制系統（System of Restrictions and Controls）：對於有害廢棄物在陸地或地下堆置之管制規範。
RCRA對於有害廢棄物之管理分為三個等級：HHW、有條件排除之少量產生者（Conditional Exempt Small Quantity Generator Waste，CESQG Waste）及少量產生者（Small Quantity Generator Waste，SQG Waste），說明如下：
1. HHW
一般而言，家戶產生之廢棄物（Household Waste），不論是否含有HHW，均不被納入RCRA第C章節之管制範圍（見40 CFR 261.4(b)(1)）。對於計畫HHW收集者不須依RCRA第C章節申請取得許可或環保署之管制編號，清運HHW者不需遵照有害廢棄物之交通法規（例如：民眾可以自行運送HHW至收集處），而RCRA第C章節未限制收集處HHW之收集量及貯存期限。
然而，RCRA排除管制家戶廢棄物是有其限制範圍的，家戶廢棄物係指：從個人住戶生活起居所產生者（Generated by Individuals on the Premises of a Residence for Individuals）或在住戶內之消費行為所產生者（Composed Primarily of Materials Found in the Wastes Generated by Consumers in their Homes）。RCRA排除管制家戶廢棄物須在一個前提成立之下才可行，亦即HHW須有完整之管理系統（包括其貯存、清運、處理及處置）。儘管商業活動、工業製程所產生之廢棄物外表看起來很像家戶廢棄物，但仍屬有害廢棄物之管理對象。因此，若單獨只收集家戶廢棄物，則不受有害廢棄物管理法規之管制。
2. CESQG waste
有些社區決定規劃推動CESQG Waste收集計畫，以協助當地小商店適當地將CESQG waste從都市廢棄物（Municipal Waste）分離出來，CESQG Waste亦可以像HHW一樣不納入RCRA第C章節管制，但是因其仍不同於家戶所產生者，故從數量上加以限制，亦即每月有害廢棄物之產生量少於100公斤者（約220磅或55加侖容器半桶）。CESQG不須依RCRA第C章節申請取得許可或環保署之管制編號，清運CESQG Waste者不需遵照有害廢棄物之交通法規（例如：業者可以自行運送CESQG Waste至收集處）。
但CESQG需要遵守下列規定：在同一時間內單一場所之貯存量不得超過1,000公斤（約2,200磅），所送達之處理場所需為具清理都市或工業廢棄物之合法許可證照之回收處理場（Recycling Facility）、有害廢棄物處理場（Hazardous Waste Facility）或工廠（Facility）。
CESQG也可以將其有害廢棄物送至經州政府許可之HHW收集計畫集中處，此乃因CESQG是有條件自管理系統中排除，為有效管制其所可能造成之環境污染問題，故規定其所送達之HHW收集計畫需經州政府許可。
雖然有上述較為寬鬆之規定，但美國環保署仍傾向能有效收集及正當管理CESQG Waste，社區收集計畫協助集中收集學校、小商店、農場、政府單位及其他商業或組織所產生之有害廢棄物（即CESQG Waste），以達有效管理有害廢棄物之目的。然而CESQG有責任確保其有害廢棄物是在符合環保法規下加以清理，因此他們要求所送達之收集處需經政府部門許可。
儘管HHW及CESQG Waste不納入有害廢棄物管理規定之對象，但環保署仍建議收集計畫之主辦單位遵從RCRA之第C章節之規定，即透過回收處理場或有害廢棄物處理場來清理之。環保署也建議透過合格清運資格之業者來清運，因為，業者對清運過程之廢棄物認定、標籤、遞送聯單等作業是非常熟稔。
3. SQG Waste
所謂SQG係指每月有害廢棄物之產生量介於100至1,000公斤者（約220至2,200磅）。SQG須以特定容器來盛裝有害廢棄物，送至場外處理時須填寫遞送聯單，SQG須依RCRA第C章節申請環保署之管制編號，清運SQG Waste者需遵照有害廢棄物之交通法規，所送達之有害廢棄物管理機構須有環保署核准資格及管制編號者。
除非HHW收集計畫經取得政府部門依RCRA第C章節之許可，否則不得接收SQG Waste，因此，主辦單位應加強管制參與者，並宣導民眾及相關單位應有效將家戶或CESQG所產生有害廢棄物於源頭就加以分類，以避免因混入SQG Waste而被要求須取得RCRA之許可。為確保產生者是CESQG而不是SQG，主辦單位須建立一套程序來鑑別區分兩者之差別。
1980年美國國會通過制定CERCLA法案，係針對封閉或非法棄置之有害廢棄物處置場址加以清理時所需遵行之規定，在此法令之下，一旦決定某場址要整治，則該場址內所含廢棄物之相關業者，包括：廢棄物產生者、場址所有者、操作者等均被列為潛在關係者（Potentially Responsible Parties，PRPs），有義務、有責任將其清理或支付相關費用。
CERCLA並未因HHW數量不受管制而排除其連帶責任問題，尤其是在HHW中發現有CERCLA管制之有害廢棄物成分時，就有連帶責任存在。一般而言，政府部門不會特別關注都市廢棄物（包括HHW收集計畫）之產生者或清運者，環保機關如果掌握明確證據，可發現廢棄物是來自工業、組織或商業活動，如此一來，這些產生者均會被列為關係者。上述廢棄物來源尚包括：商業活動或工業生產的SQG Waste，與公私場所使用過或不要的溶劑。
然而環保署再決定責任關係者時，是視個案處理，一般而言，都是以產生者與清運者為主，除非有證據，才會擴大關係者之對象，同承擔清理之連帶責任。
雖然CERCLA並未排除HHW收集計畫之責任問題，但重要的是，若社區無法對HHW作到適當的收集清理作業，其潛在的連帶責任將會增加許多。因此，執行HHW收集計畫或遵行第C章節之管理規定時，如能多注意安全防護作業，將可降低鄰近地區環境及人體健康之衝擊，也可減少潛在CERCLA責任。
有一些州會訂定HHW管理計畫或管理中心之相關法規或指引，這些規定會比聯邦政府的規定來的嚴格，例如：許可證、許可期限、收集日計畫等。有些州對CESQG Waste之管制仍視為有害廢棄物加以管理；有些則將採取較嚴之門檻，即以每月產生量為100公斤作為管制對象之分野，或其他不同之廢棄物管理模式。籌畫推動HHW收集計畫時，須向當地主管機關洽詢相關規定，以免徒勞無功。除此之外，地點選擇，建物設置及消防法規等均為應注意之事項。
反觀國內對於一般廢棄物中含有害物質之相關規定，似乎過於籠統，或不具彈性，以致於執行上有不便民之處或擾民之嫌，尤其是介於家戶及事業機構之間的非事業機構，是最模糊的管制對象。根據目前之廢棄物清理法及其子法相關規定，廢棄物之分類僅粗分為一般廢棄物、一般事業廢棄物及有害事業廢棄物，而「一般廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」（88年5月12日修正公告）之第二條專有名詞中，有害垃圾定義係指符合有害事業廢棄物認定標準並經中央主管機關公告之一般廢棄物。惟迄今，中央主管機關（即行政院環境保護署）並未公告過任何有害垃圾，倒是地方環境保護局為有效推動垃圾分類回收及減量工作，以舉例之方式來說明可能是有害垃圾的廢棄物項目，例如：日光燈管、廢鉛蓄電池、乾電池等。
然依據廢清法（第十五條）之規定：物品或其包裝、容器經食用或使用後，足以產生含有害物質之成分之一般廢棄物，應由業者（包括：製造、輸入及販賣業）負責回收、清除、處理之。依此規定，商店必須備有適當空間及人員，以負責回收及清除工作，可能造成或多或少之環境衛生問題。為降低循著販賣系統逆向回收方式造成商店之負面形象，建議可透過里鄰社區組織制度推動類似國外有害垃圾收集計畫，運作經費可向環保機關或相關業者申請贊助。另外對於少量產生者之排除納管問題，亦可規定某門檻（如：每月200公斤）來彈性管理有害廢棄物。正值環保署修訂「廢棄物清理法施行細則」及「一般廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」之際，提出國外之做法供政府部門酌以參考。
參考文獻
1. 環保署，環保署網站廢棄物管理法規部分，http://w3.epa.gov.tw/epalaw/index.htm.
2. 廢棄物清理法，九十年十月二十四日。
3. 廢棄物清理法施行細則，九十年五月三十日。
4. 一般廢棄物清除處理費徵收辦法，八十九年十二月二十一日。
5. 一般廢棄物貯存清除處理方法及設施標準，八十八年五月十二日。
6. USEPA, Household Hazardous Waste Management, A Manual for One-day Community Collection Programs, EPA530-R-92-026, August, 1993.
7. California Environmental Agency, Department of Toxic Substances Control, LDR Handbook, A guide to Land Disposal Restrictions, March, 1992.
|
